대 법 원
제 0 부
판    결

사               건    2012두0000 4대강종합정비기본계획및하천공사시행계획취소청구등

피고, 피상고인   1. 익산지방국토관리청장

                     2. 국토교통부장관

피고 국토교통부장관의 보조참가인

                        한국수자원공사

원  심  판  결     광주고등법원 2012. 2. 15. 선고 (전주) 2011누00 판결

판  결  선  고      2015. 12. 10.

주   문

상고를 모두 기각한다.

상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.

이   유

상고이유를 판단한다.

 1. 원고들의 공통된 상고이유에 관하여

  가. 정부기본계획의 처분성 관련 상고이유에 관하여

   항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분은 원칙적으로 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하므로, 행정청의 내부적인 의사결정 등과 같이 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일이키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결, 대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조).

   원심이 인용한 제1심판결 이유 및 기록에 의하면, 국토해양부, 환경부, 문화체육관광부, 농림수산식품부가 합동으로, 2009. 6. 8. 발표한 ‘4대강 살리기 마스터플랜’(이하 ‘이 사건 정부기본계획’이라고 한다)은 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 4대강 정비사업의 목표로서 ‘기후변화대비, 자연과 인간의 공생, 국토 재창조, 지역균형발전과 녹색성장기반 구축’ 등을 제시하고, 그 사업을 4대강 본류에서 시행하는 ‘본 사업’, 섬진강과 주요 지류 국가하천에서 시행하는 ‘직접 연계사업’, 수변경관 등을 활용하는 ‘연계사업’으로 구분하는 한편, 정책방향으로 ‘기후변화에 능동적인 대처, 수자원 확보의 다변화, 신개념 하도관리 및 지역맞춤형 대책 적용, 하천공간을 자연과 인간이 어우러진 복합공간으로 적극활용, 수질개선 및 하천생태계 건강성 회복’ 등 5가지를 설정함과 아울러, 이에 따른 과제별 추진계획, 소요재원과 연차별 투자계획, 보상 · 준설토 처리 · 환경평가 · 공사 중 환경영향관리 등 사업시행 방안 등을 밝힌 것이고, 피고 국토교통부장관(종전 명칭 : 국토해양부장관, 이하 같다) 소속 ‘4대강 살리기 추진본부’가 2009. 8. 24. 발간 · 배포한 ‘4대강 살리기 마스터플랜 최종보고서’는 이 사건 정부기본계획과 관련하여 ‘물 관리의 현황과 정책방향, 과제별 추진계획, 강별 추진계획, 투자계획, 사업시행방안, 향후 계획’등에 관한 구체적 설명과 자료를 담은 것으로, 그 내용이 설계 · 시공 등 과정에서 조정될 수 있는 것임을 알 수 있다.

   그렇다면 앞에서 본 법리에 비추어, 이 사건 정부기본계획은 4대강 정비사업과 그 주변 지역의 관련 사업을 체계적으로 추진하기 위하여 수립한 종합계획이자 ‘4대강 살리기 사업’(그 중 영산강 부분을 ‘이 사건 사업’이라고 한다)의 기본방향을 제시하는 계획으로서, 이는 행정기관 내부에서 사업의 기본방향을 제시하는 것일 뿐, 국민의 권리 · 의무에 직접 영향을 미치는 것은 아니라고 할 것이어서 행정처분에 해당하지 아니한다.

   원심이 같은 취지에서 이 사건 정부기본계획이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 정부기본계획의 처분성 및 항고소송의 대상적격에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.

 나. 피고 익산지방국토관리청장이 2009. 7. 1. 익산지방국토관리청 고시 제2009-223호로 한 하천공사시행계획의취소청구 부분에 관한 상고에 관하여

   원고들은 원심 판결 중 위 하천공사시행계획 취소청구의소를 각하한 부분에 대하여도 상고하였으나, 상고장 및 상고이유서에 이 부분에 관한 상고이유의 기재가 없다.

 2. 제1심판결 별지 원고적격 명단 ③기재 원고들을 제외한 나머지 원고들의 같은 명단 ① 기재 처분에 관한 원고적격 관련 상고이유에 관하여

   행정처분의 직접 상대방이 아닌 사람으로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적 · 직접적 · 구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 증명하여야 원고적격이 인정된다.

   다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에, 그 영향권 내의 주민들을 해당 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적 · 구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정될 수 있으므로 원고적격이 인정되지만, 한편 그 영향권 밖의 주민들은 해당 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경 피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결 등 참조).

   원심은 제1심판결의 이유를 인용하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 각 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권 내에 있는 제1심판결 별지 원고적격 명단 ③ 기재 원고들에 대하여만 원고 적격을 인정하였다. 그리고 위와 같은 영향권 밖에 거주하거나 환경보호단체의 구성원(회원)인 원고들에 대하여도 소음진동규제법이나 자연환경보전법 등 판시 각 법률의 개별 규정에 의하여 원고적격이 인정되어야 한다는 나머지 원고들의 주장에 대하여는 그 각 법률의 개별 규정 중에 위와 같은 원고들의 환경상 이익을 개별적 · 직접적 · 구체적으로 보호하려는 취지의 규정이 있다고 볼 수 없다는 이유로 그 주장을 배척하였다.

   원심판결 이유를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 앞에서 본 법리에 기초한 것으로서, 거기에 상고이유 주장과 같이 행정처분의 직접 상대방이 아닌자의 원고적격에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다. 이는 원고들 주장의 국가재정법이나 하천법 규정을 함께 고려하더라도 마찬가지이다.

 3. 제1심판결 별지 원고적격 명단 ③ 기재 원고들(이하 이 항에서 ‘원고들’이라고만 한다)의 상고이유에 관하여

 가. 하천법 위반 관련 상고이유에 관하여

 (1) 원심은 제1심 판결의 이유를 인용하여 아래와 같이 인정하여 이 사건 각 하천공사시행계획이 상위계획 수립절차상 하자로 인하여 위법하다고 볼 수 없다고 판단하였다.

 (가) 수자원장기종합계획, 유역종합치수계획, 하천기본계획(이하 이상의 세 가지 계획을 통틀어 ‘상위계획들’이라고 한다)의 수립기간 및 타당성 검토기간, 계획의 내용에 포함되어야 할 사항 등에 비추어 볼 때, 원고들 주장과 같이 상위계획들의 순차적인 수립을 거쳐 하천공사시행계획이 수립되지 않았다거나, 하천공사시행계획의 내용이 상위계획들의 내용과 다르다 하더라도, 그와 같은 사정만으로 하천공사시행계획이 위법한 것은 아니다.

 (나) 구 하천법(2012. 1. 17. 법률 제11194호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제24조제5항의 문언에 의하면 유역관리협의회의 구성 · 운영은 재량사항이므로 피고 국토교통부장관이 유역관리협의회를 구성 · 운영하지 않았다 하더라도 이로써 유역종합치수계획이 위법하다 할 수 없다.

 (2) 그리고 원심은 판시와 같은 이유를 들어 피고 국토교통해양부장관이 구 한국수자원공사법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조 제1항에 따라 실시계획을 승인하는 경우 같은 조 제3항에 의하여 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의를 거쳐야 함은 별론으로 하고, 이와 별도로 하천법 제28조 제2항 후문에 따라 해당 시 · 도지사와의 협의를 거쳐야 한다고 볼 수 없다고 판단하였다.

 (3) 위와 같은 원심 판결 이유를 구 하천법 제23조 내지 제25조, 제28조 등 관계법령의 규정 내용, 관련법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 구 하천법이 정한 상위계획의 수립절차나 법적 성격, 구속력 등에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.

   한편 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 유역종합치수계획 등의 수립과 관련하여 하천관리위원회의 자문 내지 심의 절차에 하자가 있다고 볼 수 없고, 하천공사시행계획의 고시와 관련하여서도 대행범위를 일탈한 하자가 있다고 볼 수 없으며, 보를 설치하는 것과 관련하여 사전에 수리모형실험을 실시하지 아니하였다는 이유만으로 이 사건 각 처분이 위법하다고 볼 수 도 없다. 원심이 이에 관하여 명시적인 판단을 하지 아니하였으나, 이로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다.

 나. 건설기술관리법 위반 관련 상고이유에 관하여

   구 건설기술관리법(2009. 12. 29. 법률 제9848호로 개저오디기 전의 것, 이하 같다) 제21조의3 및 건설기술관리법 시행령 (2009. 11. 26. 대통령령 제21852호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조의4 내지 제38조의19의 각 규정에 의하면, 발주청은 건설공사를 경제적 · 능률적으로 시행하기 위해 계획 · 설계 · 시공 · 감리 · 유지 · 관리 등 건설공사의 시행과정이 상호 유기적으로 이루어지도록 하여야 하고, 이를 위해 건설공사 시행 시 기본구상, 타당성 조사, 건설공사 기본계획, 기본설계, 실시설계 등의 시행 과정을 거치도록 하고 있으나, 구 건설기술관리법 시행령 제38조의4는 ‘다른 법령에 특별히 정한 경우’에는 위와 같은 건설공사의 시행과정을 거치지 않아도 된다고 규정하고 있다.

   원심은 제1심판결의 이유를 인용하여, 구 하천법은 하천공사 시행과 관련하여 사전에 유역조사(제16조), 수문조사(제17조), 홍수피해 상황조사(제21조)등을 거쳐 수자원장기종합계획(제23조), 유역종합치수계획(제24조), 하천기본계획(제25조)을 수립하도록 규정하고 있고, 각 계획들에 대하여는 정기적으로 그 타당성 여부를 검토하여 필요한 경우 변경하도록 규정하고 있는데, 위와 같은 구 하천법 규정들은 하천공사에 관한 필요성, 타당성 및 적정성 등을 심사할 수 있는 절차로서, 구 건설기술관리법 시행령 제38조의4에 규정된 ‘다른 법령에 특별히 정한 경우’에 해당한다고 보면서, 이 사건의 경우 판시와 같이 하천법상 하천기본계획 수립 과정을 통해 이 사건 사업에 관한 기술적 · 경제적 타당성 에 관한 조사 및 검토가 실질적으로 시행되었으므로 구 건설기술관리법상 건설공사 시행과정에 관한 위와 같은 규정들의 적용은 배제된다고 판단하였다.

   구 건설기술과리법 제21조의3, 구 건설기술관리법 시행령 제38조의4 등관계법령의 규정 내용, 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 구 건설기술관리법 적용 대상에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.

 다. 환경영향평가법 위반 관련 상고이유에 관하여

  (1) 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다. 그렇지만 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 해당 승인 등 처분에 재량권 일탈 · 남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 해당 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결, 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조)

   그리고 법원은 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과를 참작하여 사회정의와 형평의 이념에 입각하여 논리와 경험의 법칙에 따라 자유로운 심증으로 사실주장을 판단하므로, 자유심증주의의 한계를 벗어나지 아니하는 한 증거의 가치 판단 및 사실인정은 사실심 법원의 재량에 속하고, 사실심 법원이 적법하게 확정한 사실은 상고법원을 기속한다(행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제202조, 제432조).

 (2) 원심은 제1심판결의 이유를 인용하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 환경영향평가 과정에서 지역주민들의 참여하에 환경영향평가 초안 및 실시설계에 관한 주민설명회를 개최하는 등으로 주민들의 의견을 수렴하였고, 대기환경분야, 수환경분야, 토지환경분야, 자연생태환경분야, 생활환경분야별로 환경에 미치는 영향을 기술하고 그에 관한 세부적인 저감대책 및 대안을 마련하고 있다는 등의 이유를 들어, 이 사건 환영영향평가에 비록 그 내용 중 일부 부실한 부분이 있다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이라고 볼 수는 없다고 판단하였다. 그리고 이 사건 환경영향평가서 작성 과정에서 환경부 산하 국립환경과학원의 이 사건 사업 구간에 대한 기존 수질예측모델링 결과를 원용하였다고 하여 이 사건 환경영향평가서가 환경영향평가 관계 법령을 위반하였다고 볼 수는 없다고 판단하였다.

 (3) 원심의 사실인정을 다투는 취지의 상고이유 주장은 실질적으로 사실심 법원의 자유심증에 속하는 증거의 취사선택과 증거가치의 판단을 탓하는 것에 불과하다, 그리고 원심판결 이유를 앞에서 본 법리와 구 환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조 등 관계법령의 규정 내용 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 환경영향평가절차에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.

 라. 한국수자원공사법 위반 관련 상고이유에 관하여

   원심은 제1심판결의 이유를 인용하여, (1) 피고 국토교통부장관의 보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)의 사업범위가 오로지 또는 주된 목적이 이수(利水)인 경우로 제한된다고 볼 수 없고, 참가인이 이 사건 각 실시계획승인처분에 따라 영산강 살리기 2, 3, 6 공구 사업을 시행하는 것이 구 한국수자원공사법에서 정한 사업 범위를 벗어난다고 할 수 없으며, (2) 피고 국토교통부장관이 영산강 살리기 2, 3, 6공구 사업에 대한 각 실시계획승인처분에 앞서 전라남도지사, 광주광역시장, 나주시장 등 관계 지방자치단체의 장과 협의하였으므로 그에 관한 절차상 하자가 없고, (3) 참가인의 이 사건 사업 참여가 공기업으로서의 성질에 반한다 할 수 없다고 판단하였다.

   구 한국수자원공사법 제9조 제1항 제1호 (라)목, 제11호, 제10조, 제26조 등 관계법령의 규정 내용, 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 참가인의 사업목적 범위 등에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 아니하는 등의 잘못이 없다.

 마. 국가재정법 위반 관련 상고이유에 관하여

  (1) 구 하천법 제27조에 따르면, 하천관리청이 하천공사를 시행하려는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천공사의 시행에 관한 계획(이하 ‘하천공사시행계획’이라한다)을 수립하여야 하고(제1항), 하천관리청은 하천공사시행계획을 수립하거나 변경한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야한다(제3항), 한편 구 국가재정법(2010. 5. 17. 법률 제10288호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제38조 및 구 국가재정법 시행령(2011. 12. 30. 대통령령 제23433호로 개정되기 전의 것) 제13조에 따르면, 기획재정부장관은 총 사업비가 500억 원 이상이고 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규사업으로서 건설공사가 포함된 사업 등에 해당하거나, 국회가 그 의결로 요구하는 사업에 대하여 예비타당성조사를 실시하여야 한다.

  (2) 이와 같은 관계 법령의 규정 내용과 형식, 입법취지와 아울러, ① 예산은 1회계연도에 대한 국가의 향후 재원 마련 및 지출 예정 내역에 관하여 정한 계획으로 매년 국회의 심의 · 의결을 거쳐 확정되는 것으로서 이 사건 각 처분과 비교할 때 그 수립절차, 효과, 목적이 서로 다르고, ② 이 사건 각 처분의 집행을 위한 예산이 책정되어 있지 않더라도 피고들은 그와 무관하게 이 사건 각 처분을 할 수 있는 한편, 정부는 이 사건 각 처분이 없더라도 이 사건 각 처분 내용의 집행을 위한 예산을 책정할 수 있는 등 예산과 이 사건 각 처분은 단계적인 일련의 관계가 아닌 독립적인 관계에 있으며, ③ 예산은 관련 국가 행정기관만을 구속할 뿐 국민에 대한 직접적인 구속력을 발생한다고 보기 어려운 사정 등을 종합하여 보면, 국가재정법령에 규정된 예비타당성 조사는 이 사건 각 처분과 형식상 전혀 별개의 행정계획인 예산의 편성을 위한 절차일 뿐 이 사건 각 처분에 앞서 거쳐야 하거나 그 근거법규 자체에서 규정한 절차가 아니므로, 예비타당성조사를 실시하지 아니한 하자는 원칙적으로 예산 자체의 하자일 뿐, 그로써 곧바로 이 사건 각 처분의 하자가 된다고 할 수 없다. 따라서 예산이 이 사건 각 처분 등으로써 이루어지는 이 사건 사업을 위한 재정지출을 그 내용으로 하고 있고, 그 예산의 편성에 절차상 하자가 있다 하더라도, 이러한 사정만으로 곧바로 이 사건 각 처분에 취소 사유에 이를 정도의 하자가 존재한다고 보기는 어렵다. 다만 위와 같은 예산편성 절차상 하자로 말미암아 피고들이 이 사건 각 처분을 하면서 구 하천법에서 요구하는 타당성이나 사업성 등에 관한 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 그에 관한 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 그에 관한 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 볼 수 있는 구체적 사정이 있고, 그로 인하여 이 사건 사업에 이익형량의 하자가 있다고 인정될 수 있는 때에는, 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다고 평가할 수 있을 것이다.

  (3) 원심이 같은 취지에서 보의 설치와 준설 등에 대하여 예비타당성조사를 하지 않은 것이 곧바로 이 사건 각 처분의 절차상 하자가 되므로 이 사건 각 처분이 위법하다는 원고들의 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 구 국가재정법상 예비타당성조사 의무위반의 효력 등에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다.

 바. 재량권 일탈 · 남용 관련 상고이유에 관하여

  (1) 행정계획은 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 하여 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합 · 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하는 경우에, 행정주체는 구체적인 행정계획의 입안 · 결정에 관하여 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 사람들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간의 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정하면서 이익 형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성을 갖추지 못한 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누85677 판결, 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조)

  (2) 원심은 제1심판결의 이유를 인용하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 홍수예방과 관련하여, 영산강 유역의 불완전개수 및 미개수제방의 현황 등에 비추어 볼 때, 미래에 발생 가능한 홍수의 양상과 그로 인한 피해를 예측하여 대책을 수립함으로써 영산강 본류의 대규모 홍수피해를 예방할 필요성을 부인할 수 없고, 보의 설치 및 운영 등으로 홍수피해를 예방할 수 있을 것으로 보이며, ② 용수확보와 관련하여, 영산강 유역에 2011년 2.37억㎡, 2016년 2.37억㎡, 2020년 2.33억㎡의 물이 부족하다는 수자원장기종합계획의 기준수요 시나리오에서의 전망, 강우의 계절적 편차가 큰 우리나라의 강우 특성, 본류에 용수를 확보함으로써 물이 부족한 지역에도 용수를 공급할 수 있는 점 등을 비롯한 그 판시와 같은 사정에 비추어 볼 때, 영산강 유역의 용수확보를 위한 이 사건 사업의 내용은 그 목적이 정당하고 목적 달성을 위한 수단도 적절해 보이고, ③ 수질개선과 관련하여, 조류의 성장은 물의 체류시간 자체에 의해 결정되는 것이 아니라, 빛, 온도, 영양물질에 의하여 영향을 받는 점을 비롯한 그 판시와 같은 사정을 고려할 때 보의 설치로 인한 체류시간 증가로 수질이 악화된다고 단정하기 어렵고, 공사 중의 수질오염에 대하여 저감대책과 수질개선 대책을 마련해 놓고 있으며, ④ 생태계에 미치는 영향과 관련하여, 이 사건 사업의 내용과 유사성이 있는 한강종합개발사업, 태화강 준설사업의 경우 사업 이전에 비하여 생물의 다양성이 늘어난 것으로 나타난 점을 비롯한 그 판시와 같은 사정을 종합하여, 이 사건 사업으로 인하여 생태계에 다소 변화가 예상된다 하더라도 그로써 원고들이 주장하는 바와 같이 생태계가 파괴된다고 단정할 수 없고, ⑤ 경제성과 관련하여, 피고들이 통상적인 방법에 따라 일자리 창출 및 생산 유발 효과를 예측한 이상, 그 예측치와 실제로 다른 결과가 발생한다 하여 그러한 사정만으로 사업성이 없다고 단정할 수 없다는 등 그 판시와 같은 사정을 종합하여, 이 사건 사업에 과다한 비용과 희생이 요구되어 지금이라도 사업을 중단해야 할 정도로 경제성이 없다고 단정하기 어려우므로, 피고들이 가지는 광범위한 형성의 자유에 따라 이루어진 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 할 수 없다고 판시하였다.

  (3) 이러한 원심의 판단에 대하여 사실을 인정을 다투는 취지의 상고이유 주장 부분은 실질적으로 사실심 법원의 자유심증에 속하는 증거의 취사선택과 증거가치의 판단을 탓하는 것에 불과하다.

   그리고 원심이 인용한 제1심판결 이유 및 적법하게 채택된 증거들에 의하면, ① 4대강 사업 중 총 사업비 500억원 이상인 8개 지구의 생태하천 조성 사업, 낙동강 유역의 자전거도로 설치 사업, 보현산댐 및 영주댐 등 2개의댐 건설사업, 6개소에 대한 농업용 저수지 사업 등 합계 17개의 세부 단위사업에 대해서는 예비타당성조사가 실시되었는데, 그 실시결과 편익 · 비용 비율(Cost-Benefit Analysis, B/C 비율이 1보다 클 경우 경제적 타당성이 있음을 의미한다)이 0.92부터 3.46까지로서 15개 사업에서 1.0이상이었고, 계층화분석법(Analytic Hierarchy Process, 통상 0.5 이상이면 사업 시행이 적절한 것으로 판단된다) 지표는 0.508.부터 0.777까지로서 모두 0.5 이상으로 나타나는 등 사업 시행이 적절한 것으로 평가된 사실, ② 그리고 정부기본계획 수립 과정에서, 물 과리 현황 및 문제점, 수자원관련계획 성과와 한계, 국내외 사례 및 시사점을 분석하여 정책방향을 제시하고, 사업의 실시에 따른 기대효과로서 홍수피해와 물 부족의 근본적 해결, 수질개선과 하천복원으로 건전한 수생태계 조성, 국민 여가문화 수준 및 삶의 질 향상, 녹색뉴딜 사업으로 지역경제 활성화 견인, 물 관리 글로벌리더로서 국가 위상 제고 등을 분석 · 제시하면서, 예비타당성조사의 핵심 내용에 해당하는 경제성 분석 및 정책적 분석 등 사업성 검토가 어느 정도 이루어진 사실을 알 수 있다. 또한 행정계획의 수립 단계에서 사업성 또는 효율성의 존부나 정도를 정확하게 예측하는 것은 과학적 · 기술적 특성상 한계가 있을 수 밖에 없으므로 사업성에 관한 행정주체의 판단에 정당성과 객관석이 없지 아니하는 이상 이를 존중할 필요가 있다.

   위와 같은 사정들을 비롯하여 적법하게 채택된 증거들을 비롯한 기록에 나타난 여러 사정과 아울러 원심판결 이유를 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 앞에서 본 법리에 기초한 것으로서 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 행정계획의 이익형량 하자에 관한 법리오해, 이유모순, 판단누락 등으로 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다.

 4. 결론

   그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다

                                        재판장   대법관   권순일

                                                     대법관   김용덕

                                       주   심    대법관   박보영