위헌법률심사제청신청서
사 건 2006구합 12142 행정중심복합도시예정지구및주변지역
지정고시처분취소
원고(선정당사자) 000 외 2
피 고 건설교통부장관
위 사건에 관하여 원고 소송대리인은 아래와 같이 위헌법률심판제청을 신청합니다.
신 청 취 지
「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(제정 2005. 3. 18. 법률 제7391호) 제11조, 제24항 제2항은, 헌법 제1조의 민주적 기본질서 및 국민주권주의, 헌법 제10조의 인간으로서 존엄과 가치 및 행복추구권, 제11조 제1항의 평등권, 제12조 제1항의 적법절차의 원리, 제14조의 거주 이전의 자유, 제15조의 직업선택의 자유, 제23조 제1항의 재산권, 제37조 제1항의 헌법에 열거되지 아니한 권리(행정절차 참여, 의견진술 및 주민투표권 등), 제34조의 인간다운 생활을 할 권리, 제35조의 국가 환경보전의무, 제72조, 제130조의 국민투표권, 제96조의 법치행정의 원리 등에 위반한다.
라는 결정을 구합니다.
신 청 이 유
1. 이 사건 관련규정
이 사건 위헌법률심사제청신청의 대상인 「신행정수도후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(이하 '행정도시특별법'이라고 함)의 관련규정은 아래와 같습니다.
가. 제11조(예정지역등의 지정 등)
① 건설교통부장관은 대통령의 승인을 얻어 예정지역 등(이는 '예정지역 및 주변지역'을 말함)을 지정한다.
② 예정지역은 충청남도 연기군 및 공주시의 지역 중에서 지정한다.
③ 건설교통부장관은 예정지역등의 경계를 설정함에 있어서 자연지형·환경성·경제성 및 행정구역 등을 고려하여야 한다.
④ 건설교통부장관은 예정지역등을 지정고시하고자 하는 때에는 미리 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계중앙행정기관의 장과의 협의 및 위원회(이는 '행정중심복합도시건설추진위원회'를 말함)의 심의를 거쳐야 한다.
⑤ 제4항의 규정에 의하여 예정지역등의 지정에 관한 공청회를 개최하고자 하는 때에는 전국을 보급지역으로 하는 1개 이상의 일간신문에 공청회 개최예정일 14일전까지 다음 각호의 사항을 1회 이상 공고하여야 한다.
1. 공청회의 개최목적
2. 공청회의 개최예정일시 및 장소
3. 예정지역등 지정안의 개요
⑥ 제1항 내지 제5항의 규정은 예정지역등을 변경하고자 하는 경우에 관하여 이를 준용한다. 다만 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑦ 제1항 및 제6항의 규정에 의한 예정지역등의 지정 및 변경에 관하여는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제8조 및 제9조의 규정은 이를 적용하지 아니한다.
나. 제24조(토지등의 수용등
② 예정지역등의 지정 및 고시가 있는 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 재결의 신청은 동법 제 23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제20조 제3항 제10호의 규정에 의한 행정중심복합도시건설사업 시행기간 이내에 이를 할 수 있다.
2. 재판의 전제성
가. 피고는, 위 행정도시특별법 제11조에서 정한 바에 따라 2005. 5. 25. 건설교통부고시 제2005-123호로서 충청남도 연기군 금남면 반곡리 일원의 토지 73.14㎢를 행정중심복합도시(이하 '행정도시'라고 함)의 예정지역으로, 충청남도 연기군 금남면 감성리 일원의 토지 223.71㎢를 위 행정도시의 주변지역으로 각각 지정하고 이를 고시하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 함)을 하였고, 같은법 제24조 제2항에서 정한 바에 따라 행정도시의 예정지역 및 주변지역(이하 '예정지역 등'이라고 함)을 지정고시하는 이 사건 처분으로 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 보게 됨에 따라 토지 등의 수용사업을 시행하고 있습니다.
나. 원고(선정당사자)들 및 선정자들(선정당사자 포함 474명, 이하 '원고들'이라고 함)은, 이 사건 처분에서 지정·고시된 행정도시 예정지역 등에 포함된 토지에 거주하면서 조상대대로 수십년간 농사를 생업으로 살아온 농민들로서(일부 선정자들은 다른 지역에서 거주하지만 예정지역 등에 포함된 토지소유자로서 실제로 본인이나 가족이 농업에 종사하고 있음), 2005. 8. 19. 피고의 이 사건 처분이 위헌적이거나, 위법·부당하다는 사유를 들어 이 사건 처분의 취소를 구하는 내용의 행정심판을 청구하였습니다.
다. 그러나 국무총리행정심판위원회는 2005. 12. 29. 원고들의 행정심판 청구를 기각하는 재결을 하였고, 원고들은 2006. 1. 2. 위 국무총리행정심판위원회의 행정심판 재결을 수령함에 따라 피고의 이 사건 처분인 예정지역등의 지정 및 고시의 취소를 구하는 이 사건 행정소송을 제기하였으므로, 이 사건 처분인 예정지역등의 지정 및 고시의 근거법규인 위 행정도시법 제11조와 이 사건 행정도시 건설사업의 사업인정 및 고시의 근거법규인 제24조 제2항 등 관계규정의 위헌여부는 재판의 전제가 된다고 할 것입니다.
3. 이 사건 처분의 사실관계
가. 16대 대통령선거 이전인 2002. 9. 30. 당시 새천년민주당 노무현 대통령후보는 '수도권 집중 억제와 낙후된 지역경제를 해결하기 위하여 청와대와 정부부처를 충청권으로 옮기겠다'는 행정수도의 이전계획을 선거공약으로 발표하였습니다. 2002. 12. 19. 실시된 대통령선거에서 노무현 대통령이 당선된 이후 정부는 2003. 4월경 '신행정수도건설추진지원단'을 발족하여 신행정수도의 건설에 관한 정책입안, 후보지역 조사 등의 사업을 진행하였습니다.
나. 한편 국회에서 2003. 12. 29. '신행정수도의건설을위한특별조치법'(이하 '신행정수도법'이라고 함)이 통과되었고, 이 법률에 따라 2004. 5. 21. '신행정수도건설추진위원회'가 발족되어 2004. 7. 21. 위 위원회의 제5차 회의에서 주요 국가기관 중 중앙행정기관 18부 4처 3청(73개 기관)을 신행정수도로 이전하고, 국회 등 헌법기관은 자체적인 이전요청이 있을 때 국회의 동의를 구하기로 하는 내용의 심의·의결을 하였습니다. 그리고 2004. 8. 11. 위 위원회의 제6차 회의에서 <연기-공주지역>(충청남도 연기군 남면, 금남면, 동면, 공주시 장기면 일원 약 2,160만평)을 신행정수도의 입지로 확정하였습니다.
다. 이에 헌법재판소는 2004. 10. 21. 위 신행정수도법이 수도이전의 국가적 결정에 관련하여 갖는 국민투표권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다는 결정을 하였습니다. 그런데 정부는 2004. 11. 18. '신행정수도후속대책위원회'를 출범시켰고, 국회에서는 2005. 3. 2. 이 사건 행정도시특별법이 통과되었으며, 이 법률은 2005. 3. 18.자로 공포·시행되었습니다. 나아가 위 행정도시특별법에서는 헌법재판소에서 위헌결정한 신행정수도법에 의하여 신행정수도의 입지로 확정되었던 <연기-공주지역>을 미리 지정하는 규정을 두었습니다(위 행정수도특별법 제11조 제2항).
라. 새로 제정된 행정도시특별법에서 정한 바에 따라 2005. 4. 8. 행정도시의 예정지역 및 주변지역 지정을 위한 공청회를 개최하였으나, 원고들을 포함한 지역주민들의 반대로 공청회는 사실상 무산되었습니다. 그러나 피고측은 일방적으로 공청회의 완료를 주장하면서, 2005. 5. 25.자로 충청남도 연기군 금남면 반곡리 일원의 토지 73.14㎢를 행정도시 예정지역으로, 충청남도 연기군 금남면 감성리 일원의 토지 223.71㎢를 행정도시 주변지역으로 각각 지정하고 이를 고시하는 이 사건 처분에 이르렀습니다. 이 사건 처분으로 지정·고시된 행정도시의 예정지역은, 바로 신행정수도의 입지로 확정되었던 충청남도 연기군 남면, 금남면, 동면, 공주시 장기면 일원입니다. 그리고 사업자로 지정된 한국토지공사는 현재 이 사건 처분으로 지정·고시된 행정도시 예정지역 등 지역내 토지, 지장물 등에 대한 실사, 감정평가 및 협의매수 등의 사업을 진행하고 있습니다.
마. 이에 대하여 원고들을 포함한 대부분 지역주민들은, 정부가 <연기-공주지역>을 신행정수도의 입지로 확정되었다는 발표가 있은 후인 2004. 9. 10. 주민궐기대회를 통하여 신행정수도의 건설을 반대하고 정부의 일방적인 조치에 항의한다는 주민의 의사를 대외적으로 표명하였습니다. 또 원고들 중 일부는 헌법재판소의 위헌결정 이후에 새로 제정된 이 사건 행정도시특별법에 대한 헌법소원을 제기하였습니다. 그리고 원고들을 포함한 대부분 지역주민들은 수차례에 걸친 '행정도시건설 원천반대 주민궐기대회'와 상경시위 및 진정서·의견서 제출 등을 통하여 그들이 살고 있는 <연기-공주지역>이 행정도시의 예정지역 등으로 지정된 것에 대한 반대의 의사을 대외적으로 적극적으로 표명하기 위한 각고의 노력을 하였습니다.
4. 이 사건 관련규정의 위헌성
가. 원고들의 기본권 등 권리침해
(1) 원고들은 행정도시의 예정지역이나 주변지역으로 지정·고시된 지역 내에서 조상 대대로 수십년간 농업을 생업으로 살아온 농민들로서, 지역주민들과 함께 행정도시의 건설에 대하여 원천적으로 반대한다는 간절한 뜻을 거듭하여 여러 방법을 통하여 대외적으로 알렸습니다. 그럼에도 불구하고 피고는 원고들의 반대의견을 아예 무시하였을 뿐만 아니라, 이 사건 처분의 직접적인 이해당사자인 원고들을 포함한 지역주민으로부터 이 사건 처분이나 사업인정 등에 관한 의견을 수렴하는 절차를 원천적으로 봉쇄하거나 배제한채 위헌적이고 위법·부당한 이 사건 처분을 강행하였던 것입니다. 이에 따라 원고들은 수백년간 조상대대로 이어왔던 고향과 생활터전인 농토를 송두리째 빼앗기고 강제이주되어 정든 고향과 이웃을 떠나 낯선 곳으로 쫒겨나 정처 없이 살아갈 수 밖에 없게 될 것을 염려하는 등의 돌이킬 수 없는 정신적 고통 및 피해를 입게 되었습니다.
(2) 그리고 피고의 이 사건 처분으로 말미암아 행정도시의 예정지역 등으로 지정·고시된 지역의 인근에 있는 충청권의 토지가격은 행정수도의 이전계획을 발표하기 이전 보다 10배 이상 급격하게 상승하여 정부가 토지보상에 관한 관계법률에 의하여 정하는 보상기준으로는 원고들이 인근 지역에서 농사를 지을 수 있는 다른 토지를 마련한다는 것은 도저히 불가능하게 되었습니다. 이는 <연기-공주지역>을 신행정수도의 입지나 행정도시의 예정지역으로 지정하는 과정에서 정부가 인근 지역의 토지가격 상승을 막기위한 제대로 된 대책을 강구하지 아니하였음은 물론이고, 오히려 충청권을 의식한 정치적 목적하에 그 지가의 상승을 부추긴 측면도 있기 때문입니다.
(3) 반면 행정도시특별법 제11조에서 행정도시의 예정지역으로 충청남도 연기군 및 공주지역으로 미리 규정하고, 특히 같은법 제24조 제2항에서 "예정지역의 지정 및 고시가 있는 때에 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 재결의 신청은 행정도시 건설사업의 시행기간 내에 이를 할 수 있다"는 규정에 따라, 원고들은 인근지역 토지의 지가에 비교할 수 정도로 턱없이 낮은 보상금액을 받게 될 수 밖에 없게 되었습니다. 따라서 원고들로서는 생업인 농업을 포기하고 앞으로 낯선 곳에서 아무런 대책 없이 생계를 유지할 수 밖에 없게 됨으로써 헌법 제23조 제3항에서 정한 정당한 보상을 받기는커녕, 장래에 도시빈민으로 전락할 지도 모른다는 걱정을 하게 되는 처지에 내몰리는 등의 감내할 수 없는 막대한 재산적 손해를 입게 되었습니다.
(4) 그러므로 원고들은 위 행정도시특별법 제11조, 제24조 제2항 등을 토대로 한 피고의 이 사건 처분으로 인하여 헌법에서 보장하는 아래와 같은 기본권 등권리를 침해당하였습니다.
① 인간으로서 존엄과 가치 및 행복추구권(제10조)
헌법이 보장하는 인간으로서의 존엄과 가치의 보장은 행복한 삶을 추구할 권리는 생래적으로 가진 천부의 권리로서 어떠한 법률도 침해할 수 없는 기본권 중의 기본권입니다. 그러나 원고들은 정부의 일방적인 이 사건 처분으로 인하여 머지 않아 조상 대대로 살아온 내 고향, 내 농토에서 쫓겨나 어디로 가서 무엇을 하며 살아야 하는지를 고민하는 실향민의 신세가 될 처지에 놓이게 되었습니다. 원고들이 자신이 태어난 고향에서 선대에서 후손에 이르기까지 대대로 행복하게 인간으로서 존엄과 가치를 누리며 살 수 있는 권리는 정부가 수도권 과밀 해소나 국토균형발전이라는 대의명분으로도 침해할 수 없는 천부의 권리입니다.
② 거주이전의 자유(제14조) 및 직업선택의 자유(제15조)
대한민국 국민은 누구나 어디서든 자기가 살고 싶은 곳에서 하고 싶은 일을 하면서 살 수 있는 헌법상 권리를 가지고 있습니다. 원고들은 자신이 태어나고 자라면서 가꾸어온 고향 산천에서 천직이라고 생각하고 농사를 지으면서 살고 싶을 따름입니다. 행정도시가 건설되어 원고들이 이 곳에서 쫓겨난다면 원고들은 자신의 고향에서 농사를 지으며 사는 권리를 국가에 의하여 강제로 빼앗기게 되는 것입니다. 이 사건 행정도시특별법이나 이 사건 처분이 없었다면 원고들은 현재의 삶의 터전에서 천직인 농사를 지으며 가족들과 오래도록 행복하게 살 수 있었을 것입니다.
③ 재산권의 보장 및 제한(제23조)
현 정부가 <연기-공주지역>을 신행정수도 예정지역의 후보로 발표하였을 때부터 주변지역의 땅값은 천정부지로 치솟아 예정지역 보다 10배 이상의 가격이 형성되었습니다. 그러나 원고들 소유의 재산이 수용되는 과정에서 현행 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 등 관계법령상 현재의 생산적인 가치에도 턱 없이 미치지 못하는 비현실적인 보상이 될 수 밖에 없을 것입니다. 이는 현재 많은 국책사업 과정에서 일어나고 있는 토지보상 관련 집단민원 사례에 비추어도 충분히 예상될 수 있는 일입니다. 게다가 이 사건 처분으로 수용권한이 부여되는 행정도시 건설의 사업인정 및 고시로 보게 됨에 따라, 원고들로서는 다른 국책사안보다도 더 형편없이 낮은 보상을 받을 수 밖에 없게 됩니다. 따라서 원고들은 이 사건 행정도시특별법 및 이 사건 처분으로 말미암아 헌법에서 보장하는 재산권에 심각한 손실을 입을 것이 분명합니다.
④ 인간다운 생활을 할 권리(제34조 제1항)
현재 정부가 추진하는 행정도시 건설사업과 한국토지공사가 강행하고 있는 토지수용사업에 의하여 조만간 원고들은 법과 절차의 미명하에 고향산천을 떠나 살게 되었습니다. 원고들이 고향산천을 쫓겨난다면 어디에서 무엇을 하며 살수 있을지 도대체 알 수 없는 일입니다. 내 고향 내 땅에서 강제로 쫓겨나는 원고들로서는 헌법에서 보장하는 인간다운 생활을 할 수는 없는 것입니다.
원고들은 이외에도 헌법이 보장하는 평등권, 국민투표권 등의 침해를 당하였으므로 이는 관련 항목에서 살펴보기로 할 것인데, 위 행정도시특별법의 관련규정을 토대로 한 피고의 이 사건 처분은 위와 같은 원고들의 자유와 권리 등 기본권을 법률로써 제한할 수 있는 국가안전보장·질서유지 및 공공복리의 그 어느 것에도 해당하지 아니하는 것입니다. 또 이는 원고들의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해하는 것으로서 헌법 제37조 제2항에서 정하는 과잉금지의 원칙에도 위배되는 것입니다.
나. 행정도시특별법의 위헌성
(1) 이 사건 행정도시특별법은 그 법명칭 그대로 헌법재판소가 2004. 10. 21. 위헌결정을 한 신행정수도법에서 정한 신행정수도의 후속대책을 위한 특별법으로서 행정도시의 건설이나 운영은 결국 수도를 분할하는 내용이고, 헌법재판소가 위헌결정을 한 신행정수도법과 그 입법목적, 예정지역 및 추진방법 등에 있어 모두 동일합니다. 그런데 이 사건 행정도시특별법에 대한 헌법재판소의 2005. 11. 24. 각하결정에도 불구하고, 위 각하결정 이후에 정부가 추진하는 행정도시 건설사업은 결국 수도의 분할이나 해체와 다름없는 것으로 밝혀졌습니다. 따라서 헌법재판소에 의하여 위헌결정된 법률인 신행정수도법과 마찬가지로, 국민의 정치적 기본권의 하나로서 헌법 제72조, 제130조에서 보장하는 중요정책이나 헌법개정에 관한 국민투표권을 침해하는 것과 다름 없는 것으로서 위헌성이 인정되는 것입니다.
(2) 그리고 행정도시특별법은 신행정수도법에 대한 헌법재판소의 위헌 결정을 받은지 얼마되지 않아 그것과 동일하거나 유사한 법률을 다시 입법하는 것은 대체입법인 것입니다. 또 헌법재판소의 2005. 11. 24.자 각하결정에도 불구하고 그 각하결정 이후 정부가 사실상 수도의 분할이나 해체로서 그 사업을 추진하고 있는 사실에 비추어 본다면, 그 법적 정당성을 인정할 수는 없는 것이고, 헌법의 준수의무, 헌법재판소의 헌법적 선언에 위배되는 것으로서 헌법의 권위에 도전하는 것입니다. 따라서 이 사건 행정도시특별법은 헌법상 기본원리인 법치주의의 원리 및 탈법행위 금지의 법리에도 반한다고 보지 않을 수 없는 것입니다.
다. 행정도시특별법 제11조의 위헌성
(1) 이 사건 행정도시특별법 제11조 제2항에서는, "예정지역은 충청남도 연기군 및 공주지역으로 한다"고 규정하여 <연기-공주지역>을 행정도시의 예정지역으로 미리 지정하고 있습니다. 이는 그 법명칭이 「신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」라는 사실에 비추어 보더라도, 신행정수도법에 의하여 신행정수도의 입지로 확정되었던 <연기-공주지역>으로서 '충청남도 연기군 남면, 금남면, 동면, 공주시 장기면 일원(약 2,160만평)'에 행정도시의 예정지역으로 건설한다는 사실을 전제로 하고 있음이 분명합니다.
(2) 행정도시특별법 제11조 제2항의 위헌성
① 그러나 헌법재판소가 신행정수도법에 대하여 위헌결정을 함으로써 헌법재판소법 제47조 제2항에 의하여 그 법률의 효력이 상실된 이상, 실효된 신행정수도법에 의하여 이루어진 <연기-공주지역>에 대한 신행정수도의 입지 확정도 그 효력을 상실하는 것입니다. 그런데도 그 효력이 상실된 <연기-공주지역>에 대한 신행정수도의 입지 확정이 위 헌법재판소의 위헌결정에도 불구하고 여전히 유효하다는 전제하에 행정도시특별법에서 <연기-공주지역>을 미리 행정도시의 입지로 선정하는 것은, 헌법재판소의 결정에 승복하지 않는 것일 뿐만 아니라, 법적 효력이나 정당성이 결여된 불합리한 입법으로서 헌법의 기본원리인 법치주의 및 법치행정의 원리에 반하는 것입니다.
② 또 행정도시특별법에서 <연기-공주지역>을 미리 행정도시의 예정지역으로 지정하는 것은, 법률에서 행정적 집행을 매개로 하지 않고 직접 국민에게 권리나 의무를 발생하게 하는 소위 처분적 법률에 해당합니다. 따라서 이는 권력분립의 원칙에 위배되는 것이고, 특정지역에 거주하는 주민이면서 특정범위의 국민인 원고들의 기본권 등 권리를 과도하게 침해함으로써 합리적 이유 없이 원고들에 대하여만 희생을 강요하는 것으로서 헌법상 평등의 원칙에 반하는 것입니다.
(3) 절차적 정당성 위반(공청회, 기초조사 등)
① 나아가 행정도시특별법 제11조 제2항에서 <연기-공주지역>을 미리 행정도시의 예정지역으로 지정한 규정은, 같은법 제10조에서 '예정지역 등의 지정을 위하여 예정지역 등으로 지정될 지역 일원에 대한 기초조사를 하여야 한다'는 규정과 모순되고, 같은법 제11조 제4항에서 "예정지역을 지정하고자 하는 때에는 미리 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계 지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과의 협의 및 위원회의 심의를 얻어야 한다"는 규정과도 모순됩니다. 왜냐하면 신행정수도의 입지로 확정된 <연기-공주지역>를 미리 예정지역으로 지정하였다면, 예정지역의 지정을 위하거나 예정지역을 지정하고자 기초조사나 공청회 등의 절차규정을 두어야 할 까닭이 없기 때문입니다.
② 따라서 <연기-공주지역>을 미리 예정지역으로 지정한 위 규정이 무효가 아니라면 위 기초조사나 공청회 등의 절차 규정을 두는 것이 무의미한 것일 뿐만 아니라, 위와 같은 기초조사나 공청회 등의 절차를 원천적으로 봉쇄하거나 배제하기 위한 것입니다. 또한 위 기초조사나 공청회 등의 절차규정이 무효가 아니라면, <연기-공주지역>을 미리 지정한 위 규정은 무의미함은 물론이고, 다른 후보지를 도외시하고 <연기-공주지역>만을 대상으로 한 위 기초조사나 공청회 등의 절차를 밟는다는 것은 불합리한 입법이고, 동시에 해당 지역주민인 원고들에게만 일방적 희생만을 강요하는 것으로서 역시 헌법상 평등권에 위배되는 것입니다.
③ 행정도시특별법 제11조 제4항에서는 "그 예정지역의 지정을 하기 전에 대상지역 주민들을 대상으로 한 공청회를 열어 주민으로부터 의견을 들어야 한다"고 규정하고 있습니다. 피고가 2005. 4. 8.자로 개최한 공청회는 사실상 무산되었으나, 앞 서 본 바와 같이 행정도시특별법 제11조 제2항에서 <연기-공주지역>을 미리 행정도시의 예정지역으로 지정함에 따라 예정지역의 지정을 하기 이전에 주민의 의견을 듣도록 공청회에 관한 같은조 제4항의 규정을 무의미하게 하거나 원천적으로 배제되도록 하였습니다. 결국 위 2005. 4. 8.자 공청회는 행정도시의 예정지역 등을 지정하기 위한 것이 아니라 이미 지정된 예정지역 등을 확인하거나 통보하는 요식절차에 불과한 것이므로, 이는 헌법 제12조 제1항에서 정하는 적법절차의 원리에 반하고 원고들을 불합리하게 차별하여 헌법상 평등권을 침해하는 것입니다.
④ 또 행정도시특별법 제10조에서 "피고는 예정지역 등의 지정될 지역 일원에 대하여 인문·자연환경, 토지이용상황 등의 조사를 실시하여야 하고, 이 경우 다른 법률에 의하여 조사된 내용이 있는 경우에는 이를 활용할 수 있다"고 규정하고 있습니다. 같은법 제11조 제3항에서는 "예정지역등의 경계를 설정함에 있어서 자연지형·환경성·경제성 및 행정구역 등을 고려하여야 한다"고 규정하고, 제4항에서는 "예정지역의 지정을 하기 전에 공청회를 열어 주민 등으로부터 의견을 듣는 이외에 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계행정기관의 장과의 협의 및 위원회의 심의를 거쳐야 한다"고 규정하고 있습니다.
그러나 행정도시특별법 제11조 제2항에서 행정도시의 예정지역으로 이미 <연기-공주지역>을 지정한다고 규정하고 있음에 따라 그 예정지역의 지정을 위한 위와 같은 절차가 무의미하게 되거나 사실상 배제되도록 하였고, 특히 피고는 행정도시특별법에서 정한 기초조사, 예정지역등의 경계설정, 관계지방자치단체 장의 의견, 관계행정기관장과의 협의 및 위원회의 심의 등의 절차가 신행정수도법에 따라 예정지역 등의 지정을 위하여 조사되었던 결과를 활용하였다고 한다면, 이는 헌법재판소의 위헌결정으로 실효된 신행정수도의 입지조사 결과를 토대로 한 것으로서 헌법재판소의 결정취지에 반하는 것으로서, 그 결정에 승복하지 않은 것이고, 헌법상 기본원리인 법치주의 및 적법절차의 원리에 반하는 위헌성이 있는 것입니다.
(4) 절차적 정당성 위반(행정절차법, 주민투표법 등)
① 행정절차법 제22조에서는 "행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서는 청문,공청회 이외에 의견제출의 기회를 주어야 한다"고 규정하고, 같은법 제27조의2에서는 "행정청은 처분을 함에 있어서 당사자가 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다"고 규정하고 있습니다. 그런데 피고는 원고들의 권리를 침해하는 이 사건 처분을 행함에 있어서 제대로 된 청문이나 공청회를 개최하지 아니하였음은 물론이고, 행정도시특별법 제11조 제2항에서 <연기-공주지역>을 미리 행정도시로 지정함으로써 지역주민인 원고들에게 의견제출의 기회를 부여하는 것을 원천적으로 부인하고 있고, 실제로 그 의견제출의 기회 조차 주지 않았습니다. 이는 국가의 의사가 국민에 의하여 결정하여야 하고 국민의 정치참여를 보장하는 헌법 제1조의 민주적 기본질서나 국민주권주의 및 적법절차의 원리에 반하고, 합리적인 이유 없이 원고들을 차별하는 평등의 원리에 반한다고 할 것입니다.
② 주민투표법 제8조에서 "중앙행정기관의 장은 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의 실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있다"고 규정하고 있습니다.
헌법재판소의 신행정수도법에 대한 위헌결정에서 행정수도의 이전에 관하여 국민의 의사결정을 위한 국민투표가 필요하다고 판단한 결정취지에 따른다면, 피고의 이 사건 처분은 중요행정기관의 이전을 내용으로 하는 것으로서, 이는 주민투표법 제8조 제1항에서 정하는 '주요시설의 설치'에 해당하므로, 피고는 이 사건 처분을 행함에 있어서 해당지역의 주민들에 의한 주민투표의 실시를 강구하여야만 하였을 것입니다.
이는 정부가 추진하는 행정도시 건설은 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하기 위한 중요한 국가정책적인 사안이고, 대다수 지역주민이 반대의 의사를 표명하였으며, 최근 정부의 주도하에 방폐장설치 등과 같은 국가사업과 관련하여 지역주민의 주민투표를 실시하였던 사례가 있었음에 비추어 보더라도, 피고로서는 재량의 여지 없이 반드시 주민투표법 제8조에서 정한 주민투표의 실시를 요구하였어야 마땅한 것입니다.
그럼에도 불구하고 피고는 주민투표를 통하여 지역주민들의 의견을 듣지 아니한채 헌법재판소의 위헌결정으로 그 법률의 효력이 상실된 신행정수도법에 의하여 신행정수도의 입지로 확정된 연기·공주지역을 행정도시의 예정지역으로 미리 지정한 행정도시특별법 제11조을 토대로 하여 이 사건 처분에 강행하였습니다. 그러므로 피고의 이 사건 처분은 주민들의 의사에 반할 뿐만 아니라, 주민들의 의견을 수렴하기 위한 주민투표법에 의한 주민투표를 거치지 않은 것은, 국가의사가 국민에 의하여 결정하여야 하고 국민의 정치적 참여를 보장하는 헌법 제1조의 민주적 기본질서 및 국민주권주의에 반하고, 헌법재판소의 위헌결정에 나타난 바에 따른 국민의 정치적 기본권의 하나인 헌법개정에 관한 국민투표권에서 유래한다고 볼 수 있는 주민투표권을 침해하는 위헌성이 있습니다.
(5) 그러므로 결국 행정도시특별법 제11조는 행정도시의 예정지역을 지정하기 위한 규정이 아니라 <연기-공주지역>을 미리 행정도시의 예정지역으로 지정함을 전제로 하여 그 예정지역의 지정을 위한 공청회 등 규정을 단순한 요식절차로 규정하고 있습니다. 설사 신행정수도법에 의하여 신행정수도 이전지역으로 결정되었던 연기·공주지역의 입지적 우위성을 최대한 활용한다는 원칙에 따른 것이라고 하더라도, 이는 헌법재판소의 위헌결정에 반하고, 법적 정당성이 결여된 불합리하고 모순된 규정으로서 헌법상 기본원리인 법치주의, 법치행정 및 적법절차의 원리에 반하며, 합리적 이유 없이 특정지역, 특정주민에 제한하여 피해를 입히는 처분적 법률로서 원고들의 평등권 등을 침해하는 것입니다.
(6) 또한 이 규정은 헌법재판소의 위헌결정에 따라 실효된 법률을 토대로 한 것으로서 그 효력이 발생할 수 없는 것이고, 같은 법률에서 예정지역의 지정을 위한 기초조사나 주민들의 의견을 수렴하기 위한 공청회 등의 절차적 규정을 무의미하게 하거나 이러한 절차를 원천적으로 봉쇄 내지 배제하는 등 국민주권주의나 민주주의의 원리에도 반하고, 국민투표권을 침해하는 규정인 것입니다.
라. 행정도시특별법 제24조 제2항의 위헌성
(1) 행정도시특별법 제24조 제2항에서 "예정지역의 지정 및 고시가 있는 때에 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며, 재결의 신청은 행정도시 건설사업의 시행기간 내에 이를 할 수 있다"는 취지로 규정하고 있습니다. 이에 따라 이루어진 피고의 이 사건 처분으로 인하여 행정도시 건설의 사업인정 및 사업인정의 고시가 있게 되고, 수용을 위한 재결의 신청은 행정도시 건설사업의 시행기간 내에 어느 때라도 행할 수 있게 되었습니다.
(2) '사업인정'은 기업자에게 공용수용을 행할 수 있는 권한과 공용수용권이 행사될 수 있는 목적물의 범위를 결정하여 주는 것으로서, 사업인정이 인정되기 위하여서는 토지소유자에 대한 열람이나 의견청취 절차가 필요한 것이고, 사업인정의 고시는 원고들의 토지에 대한 보상금액의 산정기준이 되는 것입니다. 이에 따라 피고의 이 사건 처분일자가 2005. 5. 25.이기 때문에 원고들은 2005. 1. 1.기준의 공시지가에 의하여 평가되는 보상금을 수령하면서도 과세기준은 현재의 시점에서 상승된 공시지가의 적용을 받게 되는 등 이러지도 저리지도 못한채 감내할 수 없는 재산적 불이익을 입게되었습니다.
(3) 따라서 행정도시특별법 제24조 제2항에서 이 사건 처분으로 사업인정 등이 있는 것으로 보게 됨에 따라 원고들의 의견개진 등 청문권을 침해하고, 또한 앞으로 30년 이상 소요될 것으로 예정된 행정도시 건설사업의 시행기간 내에 원고들에 대하여 언제라도 무제한적으로 수용을 위한 재결을 신청할 수 있도록 함으로써 역시 원고들의 재산권 행사에 있어서 크나큰 제한을 받게 되는 등 그 재산권을 침해하게 되는 것입니다.
(4) 그러므로 이 사건 처분을 사업인정으로 보거나 기간의 제한이 없이 원고들의 토지에 대한 수용을 위하여 재결신청을 하도록 한 행정도시특별법 제24조 제2항의 규정은, 앞 서 본 바와 같이 위 법률에서 주민으로부터 의견수렴 절차를 봉쇄하거나 배제하고 있는 점에 비추어 보더라도, 헌법에서 보장하는 원고들의 청문권이나 재산권 등을 중대하게 침해할 뿐만아니라, 이를 아예 부인하거나 배제하고자 하는 무효의 규정이므로, 이에 터잡은 이 사건 처분은 효력이 없는 것입니다.
마. 이 사건 관련조항의 환경영향평가 및 문화재보호 측면의 위헌성
(1) 환경영향평가에 관하여
① 국토개발의 관계법규에서는 환경영향평가에 관한 규정이 가장 우선시 되어야 하는 사항입니다. 그런데 행정도시특별법에서는 행정도시의 입지 선정이나 예정지역 등의 지정에 있어서 환경영향평가에 관한 규정은 진행과정의 처음 단계인 지역지정 과정이 아니라 마지막 단계인 실시계획의 승인단계에 가서야 이를 언급하고 있을 뿐입니다.
② 헌법 제35조 제1항에서는 국가로 하여금 환경보전을 위하여 노력하여야할 의무를 부과하고 있고, 최근 새만금 사업이나 경부고속철도 청성산 구간사업에 관하여 환경에 관한 주민의 반대의견에 대하여 정부가 이를 수용하거나 그 사업을 중단하면서까지 그 환경문제를 중요시하였다는 사례에 비추어 볼 때, 행정도시특별법 제11조에서 <연기-공주지역>을 미리 예정지정으로 지정함에 따른 이 사건 처분에 있어서 환경영향평가에 관한 규정을 두고 있지 아니한 것은 중대하고 명백한 입법불비임은 물론이고, 다른 사안에 비하여 불합리하게 형평에 반하는 차별을 하는 것입니다.
(2) 문화재보호에 관하여
① 이 사건 처분에서 행정도시의 예정지역이나 주변지역으로 지정고시된 <연기-공주지역>은 부안 임씨가 고려말에 정착한 이후 650여년 동안 집성촌(진주 강씨, 여양 진씨, 양천 허씨, 순흥 안씨, 창원 황씨)을 이루며 살아온 한국최고의 씨족 마을로서 유네스코에 등록할 만큼 역사적,문화적 가치를 지닌 곳입니다. 또한 이곳은 천혜의 자연환경을 가진 옥토로서, 650여년에 걸쳐 조성된 원고들 조상의 묘 3만기를 비롯하여 유형,무형문화재가 가득찬 지역입니다.
② 그런데 행정도시특별법 제11조에서 <연기-공주지역>을 미리 예정지정으로 지정함에 따른 피고의 이 사건 처분은, 전통문화의 보호에 대한 의무가 있는 정부가 도리어 앞장서서 역사적,문화적 가치를 훼손하고 도시를 건설하고자 하는 것으로서, 이는 문화재보호에 대한 헌법 제9조의 규정에 위배되는 것입니다.
5. 맺는 말
이 사건 관련규정인 행정도시특별법 제11조, 제24조 제2항에 의한 피고의 이 사건 처분은 원고들을 포함한 대부분 지역주민들의 의사에 반하는 것임은 물론이고, 원고들을 포함한 지역주민들의 의견을 수렴하는 절차를 원천적으로 봉쇄하거나 배제하는 등 반민주적인 개발독재식 방법으로 이루어졌습니다. 21세기의 현대 국가에서, 그것도 참여정부를 표방하는 현 정권에서 지역주민의 의사를 짓밟고 외면하는 이러한 처분을 자행한다는 것은 도대체 있을 수 없는 일입니다.
게다가 피고의 이 사건 처분으로 말미암아 연기군과 공주시 5개면 33개리 8천여명에 이르는 지역주민들은, 자신들의 의견을 개진할 기회조차 봉쇄되거나 배제된 채 조상대대로 지금까지 살아왔던 고향산천의 농토와 생활의 터전을 빼앗기고 쫓겨나 생면부지의 장소로 이주하여 실향민의 신세로 살게 되는 등 돌이킬 수 없는 정신적, 물질적 고통과 피해를 입게 되었습니다. 그 뿐만 아니라, 헌법에서 정하는 정당보상의 원칙에 위배되는 헐값으로 그 소유토지 등 재산이 수용당하는 지경에 이르게 되었습니다.
그리고 정부가 이 사건 <연기-공주지역>을 행정수도의 입지로 확정발표한 이래로 예정지역 및 주변지역 이외에도 충청권 전역의 땅값이 10배 이상 치솟아 결과적으로 충청권의 경제발전에 역행하게 되었습니다. 따라서 이 사건 행정도시특별법의 관련규정에 의하여 연기·공주지역을 행정도시의 예정지역 등으로 지정한 피고의 이 사건 처분은 그 입법목적인 국가균형 발전은 물론, 낙후된 지역경제의 발전이라는 행정도시 건설과 운영의 목적을 달성할 수 없고, 오히려 그 목적에도 반하는 결과를 초래하고 있습니다. 이는 이 사건 처분의 근거법률인 행정도시특별법이 원고들을 포함한 대부분 지역주민 뿐만 아니라 국민의 의사에도 반함은 물론이고, 위헌결정으로 실효된 신행정수도법과 동일하거나 이를 토대로 한 위헌적인 법률으로서 철저한 대안을 강구하지 아니한채 정략적이고 임시방편적으로 제정되었기 때문인 것입니다.
행정도시의 예정지역 등을 지정·고시하고 이에 따라 이 사건 행정도시 건설사업의 사업인정 및 사업인정고시에 이르게 된 피고의 이 사건 처분은, <연기-공주지역>을 행정도시의 예정지역으로 미리 지정함으로써 주민들의 의견수렴을 위한 절차(공청회, 기초조사, 행정절차, 주민투표 등)를 배제하고 원고들이 입게 되는 막대한 정신적,재산적 고통과 피해 등을 아예 묵살하고 외면한채 오로지 독단적인 정치적 목적의 산물로서 이루어진 것입니다.
그렇다면 피고의 이 사건 처분의 관련조항인 행정도시특별법 제11조, 제24조 제2항은, 헌법 제1조의 민주적 기본질서 및 국민주권주의, 제10조의 인간으로서 존엄과 가치 및 행복추구권, 제11조 제1항의 평등권, 제12조 제1항의 적법절차의 원리, 제14조의 거주 이전의 자유, 제15조의 직업선택의 자유, 제23조 제1항의 재산권, 제37조 제1항의 헌법에 열거되지 아니한 권리(행정절차 참여, 의견진술 및 주민투표권 등), 제34조의 인간다운 생활을 할 권리, 제35조의 국가 환경보전의무, 제72조, 제130조의 국민투표권, 제96조의 법치행정의 원리 등에 위반되는 것이므로, 원고(선정당사자)들은 귀 원에 이 사건 위헌법률심판의 제청신청에 이른 것입니다.
2006. 4.
위 원고(선정당사자)들 소송대리인 홍익법무법인
담당변호사 이 헌
서울행정법원 제12행정부 귀중
