아래 내용은 시변의 사무총장 이헌 변호사가 지난 3. 22.  KTV 정책토론회의 자료로 작성한 토론자료를 요약한 것입니다

헌법개정 시안, 어떻게 볼 것인가?

쟁점 1. <주제> 헌법개정 시안, 어떻게 볼 것인가?

1. 개정 시안 총평

대통령의 개헌안 제안이 고도의 정치적 통치행위이지만, 그렇다고 하더라도, 이는 헌법에 위반할 수 없고, 사법심사의 대상이 될 수 있다.

이는 남북정상회담시 대북송금 사건에서 대법원이 판시한 내용이다.

현 정부의 개헌추진에 대하여 대부분 국민들은 반대하고, 이를  정략적으로 보고 있다.

그런데 현 정부는 그간 여론조사가 불리하더라도 개헌을 추진한다고 밝히고 있고, 국회나 국민투표에서 개헌안이 부결될 것이 뻔히 예상되는데도 개헌을 추진하고 있다.

결국 현 정부는 대다수 국민의 의사에 반하여 개헌을 추진한다는 것이다. 

헌법을 제정하거나 개정하는 주체가 국민이고, 대통령은 자신을 지지하는 일부 국민이 아니라 전체 국민의 대통령이며, 취임선서에 나타난 바와 같이 현행 대통령 임기제도 등을 포함한 헌법을 수호할 의무가 있다.

이는 대통령 탄핵사건에서 헌법재판소가 판시한 내용이다.

이 번 개헌 추진은 대다수 국민의 의사에 반하고 정략적이므로, 국민주권주의(헌법 제1조 제2항 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다) 등 헌법원리에 반하고, 대통령이 국가원수로서 개헌안 제안에 관한 권한을 남용하는 등 헌법 수호의무에 위반하는 것이다.

또 이 번 개헌안에서 도저히 받아들일 수 없는 내용은 대통령과 국회의원의 임기를 일치하자는 것인데, 이는 사실상 8년간의 1인 독재, 1당 독재를 허용하자는 것이다.

그래서 이 번 개헌 추진은 어느모로 보아도 타당하지 않고, 당장 철회되거나 유보되어야 한다고 본다.

[쟁점 2] 왜 4년 연임제인가?(개헌의 타당성 및 효과 여부)

- 4년 연임제로 국정안정, 책임정치 가능에 대한 반론(5년 단임제로 국정안정, 책임정치 가능)

4년 연임 대통령제라고 하여도, 첫 취임후 재선을 위한 인기영합적이거나 단기적인 정책수행으로 말미암아 국정안정을 해칠 수 있다.

또 재선 후에는 현재 미국의 부시 대통령의 경우나 그 이전의 클링턴 대통령의 경우와 같이 재선되자마자 바로 레임덕 현상이 나타나 4년 동안의 국정혼란을 가져올 수 있다.

또한 우리나라의 과거 헌정사에서 두차례 경험하였던 바와 같이, 재선에 성공한 대통령이 3선 개헌을 시도함에 따른 국정혼란이 없을 것이라고 단정할 수 없다.

한편 이 번 개헌안은 대통령이 4년 연임을 하는 것을 전제로 하고 있으나, 대통령이 연임에 실패할 경우에는 잦은 정권교체과 짧은 임기로 말미암아 끊임없는 국정혼란을 초래할 수 있다.

따라서 4년 연임 대통령제가 5년 단임 대통령제의 레임덕 등 그 부작용을 해소하고 국정의 책임성과 안정성을 제고할 수 있다는 주장에 대하여 공감할 수 없다.

무엇보다도 현 정부의 임기말 권력누수 현상의 주된 원인은, 현 대통령의 미숙하거나 오만한 국정수행, 과도한 언행, 집요한 코드인사 등으로 초래된 국정혼란과 이에 따른 민심이반인 것이다.

그런데도 현 정부가 그 주된 원인에 대한 솔직한 반성과 수습방안을 모색하지 않은채, 그저 단임 대통령제도만을 탓하고 권력누수 현상만을 피하기 위하여 대다수 국민의 의사에 반하여 이 번 개헌을 추진하고 있다.

그래서 현 정부가 4년 연임제로 국정안정과 책임정치가 가능하다고 주장하는 것은, 자신의 책임인 실정을 제도 탓으로 돌리는 무책임정치의 본보기이자, 도리어 현재 극심한 국정혼란을 더욱더 심화시키는 일이 아닐 수 없다.

- 5년 단임제의 역할 : 장기집권 방지 가능(오히려 4년 연임제로 장기집권의 우려)

현행 헌법에서 대통령의 임기를 5년으로 하고 중임을 금지한 조항은, 그 이론적 근거는 없다.

그러나 대통령 임기를 중임으로 규정할 경우 그 중임 여부나 3선 개헌 시도를 둘러싸고 두차례나 엄청난 정국의 혼란과 1인 장기집권에 따른 폐해를 초래하였던 우리 헌정사의 과거사에 대한 반성이다.

또한 현행 헌법상 5년 단임의 대통령 임기제도는 권위주의 정부에 피와 눈물, 그리고 인내로써 저항한 국민적 투쟁의 성과이다.

이러한 5년 단임 대통령제 조항은 임기연장이나 중임변경에 관한 헌법의 특례조항과 함께, 그동안 과거 1인에 의한 장기집권 시도에 따른 정치적 폐단을 예방하고 평화적 정권교체의 전통을 확립하는데 기여하였음을 부인할 수 없다.

그런데 이와 같이 우리 헌정사가 겪은 1인 독재에 의한 장기집권이라는 뼈아픈 과거사의 경험이 있는데도, 현재 강력한 지도자과 안정적 국정운영을 희구하는 상당수 국민의 정서가 있다.

얼마전 개헌공청회에서 어느 방청객은 임기제한을 없애자는 주장도 제기하였다.

또 현재 집권여당이 야당이 집권할 경우 과거 권위주의 정부로 회귀할 것이라고 정치적 주장을 내세운 적도 있었다.

그렇다면, 앞으로 우리나라에 과거 헌정사에 나타난 3선개헌 등 장기집권 시도에 따른 정치적 폐단이 결단코 발생하지 않을 것이라고 확신할 수 없다.

그래서 4년 연임 대통령제에 대한 국민 선호도가 아무리 높다 해도, 현행 5년 단임 대통령제는 1인 장기집권을 방지하고 평화적 정권교체를 보장한다는 점에서, 여전히 그 제도적 의미와 실효성을 지니고 있다.

따라서 이 번 개헌 추진에 관하여 앞으로 장기집권의 우려가 없어 1987년 5년 단임 대통령체제는 시대정신에 맞지 않는다는 주장에 대해 공감할 수 없다.

- 4년 연임제 성공 외국 사례에 대한 반론

대통령제를 실시하는 나라 중 단임제 국가는 13개 국가 정도이다.

헌법을 포함한 법규에 나타난 제도는 각국 고유의 정치성과 이념성, 역사성을 반영한다.

그렇기 때문에 대통령 임기를 몇 년으로 할 것인가, 단임이냐, 연임이냐 하는 제도적 문제는 각국의 사정에 따라 다르다.

그래서 미국을 성공한 나라로 보는 주된 이유가 오로지 4년 연임 대통령제 를 실시하고 있기 때문이라고 볼 수는 없다.

단임제 대통령제를 실시하고 있는 대부분 나라는, 과거 1인 장기집권이나 좌우 대립에 따른 내전으로 인하여 쓰라린 과거사를 겪은 중남미 국가들이나 국가적 혼란을 겪거나 겪고 있는 필리핀, 레비논 등이다.

이들 나라들은 이러한 과거사와 국가혼란을 거울삼아 단임제 대통령제를 실시하고 있다고 본다.

이는 부끄러운 일이지만, 우리나라의 과거사나 현재 상황과 다르지 않다.

그런데 현재 우리나라는 권위주의 정부의 잔재가 완전히 해소되지 않았다고 보는 국민들이 있고, 이에 따라 10여개에 이르는 과거사 관련 위원회가 국민의 혈세로서 활동하고 있다.

또 남북한의 군사적 대치상황은 북핵위기 등으로 실제적으로 유지되고 있다.

결국 4년 대통령 연임제가 외국에서 성공하였다거나, 단임제를 선진 외국에서 찾아보기 어렵다는 이유를 내세워, 우리나라의 과거사와 현재 상황을 무시하고 선진 외국의 사례를 따라야 한다는 논리에는 찬성할 수 없다.

[쟁점3] 왜 원포인트 개헌인가?(범위)

우리 헌법은 성문헌법과 경성헌법을 특징으로 한다.

이는 국민의 기본권을 보장하면서, 집권의 편의를 위하여 빈번한 헌법개정으로 인한 국가기본질서의 불안정을 방지하려는 것이다.

물론 정권교체에 따른 국민적 여망 등 시대의 변화에 따라 헌법개정이 불가피하다.

그렇더라도 단계적이거나 순차적으로 여러번의 개헌을 논한다는 것은 우리 헌법의 경성헌법적 특성에 반한다.

또한 대통령 연임과 국회의원과 임기일치와 같은 헌법상 권력구조 개편에 따라 정당, 선거 제도에 관한 법률도 변경하여야 하는데, 이는 국민의 대의기관으로서 입법자인 국회의 전속적 권한에 속한다.

그렇기에 현 정부가 일방적으로 추진하는 이 번 개헌안은, 졸속으로 추진되고 있을 뿐만 아니라, 입법기관인 국회의 입법권을 침해한다는 점에서도 타당하지 않다고 본다.

[쟁점 4] 대통령과 국회의원 임기, 일치해야 하나?(대통령 궐위시 후임자 문제 포함)

- 대통령과 국회의원 임기 일치에 대한 견해: 선거를 통한 민주주의 실현, 권력집중 우려

이 번 개헌시안과 같이 대통령의 안정적 국정수행을 위하여, 대통령과 국회의원의 임기를 일치시켜 대선과 총선이 동시에 치루어지게 된다면, 1인 내지 1당 독재정부의 출범을 가능하게 한다.

또 대통령이 집권하는 4년 임기 동안 주권자인 국민들은 총선을 통하여 정권의 국정운영에 대하여 중간평가할 기회 조차 가지지 못하게 된다.

국민은 오직 선거에 의해서만 국정에 참가하는 것이고, 선거를 통하여 여론정치가 행해지므로 민주정치에 있어 선거는 가장 중요한 국가적 행사의 하나이고, 국법질서의 기초가 된다.

또 올바른 주권의식을 가진 선거는 평화적 정권교체와 민의에 의한 정치를 가능하게 하고, 폭력혁명이나 쿠데타 등 헌정중단을 예방하는 기능도 수행한다.

주권자인 국민에게 대통령 임기내내 이러한 선거를 부여하지 않는다면, 그 기간 동안 국민의 정치적 자유를 억압하고, 민주정치를 포기하자는 것이나 다름없다.

반면 대선과 총선의 동시실시 결과, 대통령과 다수당이 다르게 되는 경우에는 대통령의 집권내내 야당과의 갈등과 대립으로 인한 국정혼란이 지속하게 된다.

이러한 경우는 현 정권이 이번 개헌사유로 내세우는 안정적인 국정운영과는 정면으로 배치되는 일이다.

그래서 대통령과 국회의원 임기 일치가 잦은 선거의 폐해를 없애고 국정 혼란을 방지할 수 있다는 주장에 동의할 수 없다.

- 대통령과 국회의원 동시 선거, 중간평가 불가능

이 번 개헌시안에 따르면 우리 국민들은 월드컵이나 올림픽처럼 4년을 애타게 기다려 정권을 심판하고 정권교체를 할 수 있게 된다.

이렇게 된다면, 국민간 이념, 지역, 계층간 갈등이 심각한 현재 우리나라의 상황하에서, 대선과 총선이 동시에 실시되는 그 시점은 국민간의 대립과 갈등을 넘어 정권탈취를 위한 극한 투쟁과 내전적 상황 그 자체일 정도로 엄청난 국가적 혼란이 우려된다.

또 재임을 위한 선거라면, 우리 과거사에 지울 수 없는 관권선거의 우려도 있다.

또 우리 국민들이 그간 군부정권 등 권위주의 정부시대에서도 총선을 통하여 정권을 심판하고, 대선을 통하여 미래를 이끌 지도자를 선택하는 등 평화적이고 제도적인 방법으로 정치적 의사를 표현하였다.

대선과 총선을 일치하는 경우 우리 국민들로서는 그간 정치적 의사표현 방법에서 벗어나 “정권을 심판하느냐? 미래를 선택하느냐?”의 기로에서 정치적 갈등을 강요받게 된다.

국민들에게 중간평가를 통한 선거기회를 부여하지 않는다면, 혁명이나 내란 등 헌정질서를 파괴하는 비평화적인 방법에 의한 정치행위를 도모하거나, 대통령 탄핵을 빈발하게 모색할 수도 있다.

무엇보다도 우리나라는 행정부와 국회간의 견제와 균형이라는 삼권분립을 기본원리로 대통령 중심제 국가이기 때문에, 결코 총선에 의한 중간평가의 의미가 없다고 볼 여지가 없다.

이번 개헌안 시안에서 대통령 4년 임기후 선거는 중간평가가 아니라 정권에 대한 심판을 말하는 것이나, 이는 우리나라에서 선거제도가 가지는 역할과 기능을 제대로 살피지 아니한 잘못이 있다.

- 대통령과 국회의원 임기주기 일치 외국사례에 대한 견해

개헌시안에 관한 발제문에서는 대통령제를 채택한 주요 국가중 대부분이 대통령과 국회의원 임기를 일치시키고 있다고 한다.

그러나 이들 상당수 국가는 상하 양원제를 실시하는 방법 등으로 중간평가를 실시하고 있다.

이 내용은 지난 개헌에 관한 공개토론회에서 어느 대학생이 지적하였던 바가 있다.

결국 대통령중심제를 채택하고 있는 주요국에서 대통령과 국회의원 임기주기가 일치한다는 사례는, 우리나라에서도 그 임기주기를 일치하여야 한다는 사례로서 적절하지 않다.

2. 헌법개정, 시기와 전망은?

   - 하더라도 시간을 갖고 차기 정부에서 논의

대통령과 국회의원 임기를 일치하여서는 결코 아니된다고 주장하는 입장에서는, 20년만에 돌아오는 좋은 기회라는 의견에 동의할 수 없다.

이에 관하여 잦은 선거의 폐해를 없애려면 굳이 삼권분립의 원리에 따라 견제관계에 있어야 할 대통령과 국회의원의 임기를 일치할 것이 아니라, 대통령과 동시 지방선거에 따른 자치단체장의 임기를 일치시켜야 한다고 볼 수도 있다고 주장하고 싶다.

그동안 여론조사에서 대다수 국민들이 4년 연임 대통령제를 찬성하고 있으나, 현 정부에서 개헌을 추진하는 것은 반대한다는 의견이다.

그러므로 현 정부는 국민의 뜻에 따라 이 번 개헌 추진을 중단하여야 한다.

그리고  4년 연임 대통령제를 포함한 개헌문제에 대하여, 현 정부와는 무관하게 차기 정부와 차기 국회에서 시간을 갖고 신중하고 진지한 논의를 통하여 국민적 공감대를 형성한 후 이를 토대로 하여 추진하여야 마땅하다.

- 대선후보 공약과 각 당의 약속으로 유보가능성

개헌발의 제안이나 유보는 대통령이 스스로 판단하여야 할 일이므로, 노 대통령이 이 번 개헌안 발의를 유보한다면, 모든 문제가 해결된다.

우리나라의 과거 헌정사나 다수 국가의 역사에서 집권자가 개헌안과 결부된 국민투표를 통하여 자신에 대한 국민의 신임을 물음으로써, 자신의 정치적 입지를 강화하는 데 이용한 사례도 있었다.

현 정부는 자신의 개헌 제안은 정략적이지 않다고 강변하고 있다.

그러나 현 정부는 대선이 9개월도 남지 않은 시점에서 국민적 반대에도 불구하고 개헌안을 추진하겠다고 주장한다.

특히 이번 개헌시안과 관련하여 대선후보들이 임기 1년을 단축하겠다는 등의 개헌안을 공약으로 제시하면 개헌안 발의를 유보하겠다는 것이다.

이에 대하여 정략적이지 않다고 보는 국민들은 정말로 소수에 불과하다.

덧붙여 지적하고 싶은 것은,

현 정부는 토론회에서 개헌에 찬성하는 대부분 인사를 참여시킨 후, 대외적으로 학계, 전문가가 대부분 개헌에 찬성한다고 홍보하였다.

또 공무원과 관공서를 동원하여 토론회에 참석하도록 하거나, 개헌의 필요성을 주장하는 이메일을 발송하고 있다.

이는 과거 끔찍한 군사정부 시절이나 있던 관권선거의 괴물이 되살아나 설치는 모습이 아닐 수 없다.

이는 국민투표법상 공무원의 찬성운동을 제한하는 것을 피하기 위한 편법이지만, 이법에서 국민투표 공고일 이전에 사전 찬성운동을 금지하고 있는 규정에 위반한다고 볼 수 있다.

현 정부의 이러한 반역사적이고, 위법적인 개헌 추진을 즉각 중단되어야 한다. 

- 결론

대부분 국민이 반대하고 정략적이라고 보는 현 정부의 개헌추진은, 국민주권주의, 삼권분립 등 헌법원리에 반하고, 대통령이 국가원수로서 책무를 저버리거나 권한을 남용하는 등 어느모로 보아도 타당하다고 볼 여지가 없다. 

결론적으로 이 번 개헌안 발의는 국민의 의사에 반할 뿐만 아니라, 정략적이기 때문에 개헌 발의가 유보되어야 한다.

현 정부는 개헌안 제안에 반대입장인 국민을 설득하려는 노력을 가지고, 북한 핵과 북한인권 문제, 한미관계 개선, 양극화, 부동산, 실업 등 임기말에 시급하고도 산적한 국가현안에 대한 국정수행에 전념하여야 마땅할 것이다.

이제는 “그래도 일단 해보자”는 식의 무책임하고 무모한 주장이나, 제도개혁을 주장하면, 민주적, 개혁적이고, 현실적인 문제나 위헌적 요소를 들어 이에 반대하면, 반민주적, 수구적으로 보는 시각은 사라져야 한다. 

이제 현 정부가 더 이상 개헌문제에 집착하지 아니하고 이 번 개헌안을 즉각 철회하는 것이, 그간 참여정부 내내 혼란과 좌절에 고통받는 국민의 여망에 부응하는 것일 뿐만 아니라, 노 대통령이 임기말 조차도 실패하는 대통령이 되지 않을 수 있는 도리라고 본다.